本文出处：2010年7 月8日中国时 报

孔杰荣丶陈玉洁

台湾政坛现正为两岸上礼拜签署的经济合作架构协议（ＥＣＦＡ）争论不休。虽然ＥＣＦＡ预期为台湾创造经济效益，但是对于立法院究竟该如何审查通过ＥＣＦＡ这个由台湾半官方机构”海基会”和中国大陆半官方机构”海协会”签署的第十三个协定，台湾政治人物还在进行一场激烈辩论。这些有助于厘清议题的讨论，以及日前为此展开的朝野协商，为台湾带来改革契机，使其有机会进一步加强民主体制和施政透明度，并可能就未来两岸协议进程，消弭严重对立的朝野歧见。

正当朝野还在激辩甚麽是适合ＥＣＦＡ的立法审议程序时，容易被人们忽略的是马政府在处理两岸关系上所取得的真正成就。虽然中国大陆极力避免承认中华民国之合法正当性，且不愿削弱北京对台湾的主权主张，但在过去两年中，海基会在未妥协承认北京主张的”一中原则”下，和海协会签署了一系列重要协议。此外，ＥＣＦＡ展现两岸关系制度性之发展，这是两岸协议第一次规定推动经贸团体互设办事机构丶监督协议执行丶设置争端解决程序丶终止协议以及成立负责处理相关事宜的”两岸经济合作委员会”等。

但是ＥＣＦＡ的重要性，使得马政府无法再推迟一个重要且敏感的问题–究竟在立法院的作用。马政府主张先前的十二个两岸协议，因其执行未涉及法律之修正，所以均未提交给立院实质”审议”。至于ＥＣＦＡ，因其执行涉及相关法律修正，所以行政部门必须送立院审议，但是却设法限缩审查范围，主张立院不能修正ＥＣＦＡ内容，避免延宕二○一一年一月一日预定之生效日。

台湾的宪法丶法律和司法解释对于立法院应如何审查两岸协议，可谓付之阙如。马总统丶国民党内阁及占立院多数的国民党党团至今援引许多国内外和国际法的比喻做为论据，主张立院仅应进行”包裹审查”，即仅能针对ＥＣＦＡ整体内容表决同意或拒绝，而不能修改个别条文。他们宣称，ＥＣＦＡ实质功能上相当于条约，条约在台湾立院实务中一般仅进行”包裹审查”。另一方面，民进党则主张要”逐条审查”，即立院可以修改条文内容。

行政部门认为，这样详细的审查方式不符合立法机关审贸易协定的国际做法，此不但将使两岸谈判失去意义，以后其他国家也不愿和台湾签署自由贸易协定（ＦＴＡ）。身为国际贸易法专家的民进党主席蔡英文则回应表示，即使有这种做法存在，其前提通常是谈判前已有国会授权，且谈判过程中有国会监督丶有时甚至是国会的参与。ＥＣＦＡ明显不具备这些前提，尽管立法院长丶前国民党副主席王金平早在二○○八年就曾提出国会授权丶监督的建议。

此外，王金平和一些知情人士也指出，立法院曾逐条审查几个与中美洲国家签署的ＦＴＡ，虽然最后条文未遭修改。且立院曾针对与美国在台协会签订的着作权保护协定进行详细审查，并要求修改条文，但最后在行政部门的压力下撤回修改要求。立院也曾修改国内法律迫使行政部门就《台美牛肉议定书》内容与美国重新谘商。

比起上述国际协定，重要的两岸协议具备更高的政治敏感度，因此，至少在目前谈判过程缺乏立法监督的情况下，值得立法院以同等的审查程度予以审查。所以如有必要，立院应可按照审查上述国际协定之例，提出ＥＣＦＡ条文之修正。行政院可根据立院的这些要求，评估海基会是否应与海协会再次谈判，或尝试再与立院沟通，说服其让步。

星期二的朝野协商中，王金平已提出一个折衷方案，建议ＥＣＦＡ可交付委员会逐条审查，最后朝野党团可以各自提出修正意见，在院会包裹表决，而不能逐条修正。（至本文完成时，双方尚未达成共识。）

鉴于目前的党派政治氛围，担心逐条审查丶修正可能会大幅延迟ＥＣＦＡ通过时间的声音也不容忽视。如果民进党能够在过程中合理的把关，有建设性的审查，而非一味采取国民党顾虑的杯葛妨碍策略，将获得民众支持。

希望行政部门已从这次困难中汲取教训，将来会与立院一起建立妥善的体制安排，使得未来两岸谈判上，行政和立法能有更早期丶充分的合作。行政立法之间密切的合作，将可能使台湾政治体制运作得更顺畅，并加强两岸协议的正当性。另外，这会给在野党监督的机会，或许能开始减少朝野在两岸关系政策上的分歧。

对这些特别棘手的两岸关系问题，无论最后决定适当的审查方式为何，实无须牵制立法院审查ＦＴＡ之程序。立院可以针对ＦＴＡ的需要调整其审查程序，正如其在特殊的两岸关系上，也应有因事制宜的空间。

（作者孔杰荣 Jerome A. Cohen，纽约大学法学院亚美法研究所共同主任，纽约外交关系协会兼任资深研究员；作者陈玉洁，律师，纽约大学法学院亚美法研究所高级研究员。原文请参www.usasialaw.org。陈玉洁译。）

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